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宏观调控新思路——结构性减税  

2015-12-31 10:02:48|  分类: 经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2008年末以来,我国在应对经济下行的新形势中,采取了积极财政政策,其中的一个创新或亮点是结构性减税。它区别于全面的、大规模的减税,又不同于以往的有增有减的税负调整,是有选择的结构性调整,是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。这一新政策在2008年12月初召开的中央经济工作会议首次提出。

目前,对于这一新政策似乎研究尚不充分。从做法上看,它是根据我国经济形势发展的需要,相应调整税收政策,在优化税制结构的同时,降低一部分税种的税负,开征一部分新税种,达到短期内刺激经济、扩大投资和需求的目的,又有助于优化经济结构、促进经济长期良性发展。具体措施有增值税转型、统一企业所得税、降低中低收入者的个人所得税负担、暂免征收利息的个人所得税、逐步扩大营业税改征增值税试点范围、降低证券交易印花税税率、提高出口退税率等等。

之所以采用这一新政策,其背景是:供求上由消费过旺转向内需不足,并且存在一些日益突出的矛盾,如社会保障制度滞后、贫富差距不断扩大、经济增长方式转变的动力不足等。为此,中央提出了保增长、扩内需、调结构、惠民生的经济工作总方针。为了更好地实现宏观调控的总目标,引导生产结构和消费结构转变优化,出台了这一新政策。正是借这一新契机,税收制度得以进行新一轮改革完善,对1994年税收制度改革作进一步调整,具体大致有几个方面:

一是完善双主体税制结构。1994年的改革确定实行流转税(即商品课税)与所得税作为整个税制的主体税类,但由于所得税只有企业所得税和个人所得税,当时企业所得税还分设内资企业所得税和外资企业所得税,且国有企业还比较困难,上缴的所得税不多,个人所得税同样所占份额不大,所以并没有真正成为主体。而随着经济发展、居民收入不断提高,央企及非公有制企业实力不断壮大,高收入人群大幅增加,所得税所占份额逐步跃居各税种前几名。为了理顺关系,实行国民待遇,2007合并了内外资企业所得税,个人所得税也多次提高了工资薪金所得的费用扣除标准(被媒体误称为起征点,并以讹传讹至今),将分项个人所得税改革为综合和分项相结合的个人所得税的呼声也很高,但由于操作难度大一直没有实施。流转税方面,为了理顺流转环节的抵扣链条,参照发达国家的做法,启动了营业税改征增值税改革,计划在2015年末完成,但由于涉及到中央与地方政府财政收入划分,营业税属于地方政府第一大收入来源,而增值税则由中央财政分享75%,改革后将影响两者之间蛋糕的分配,所以财税法学界提出缓行的呼声,最新的消息是刚刚结束的全国财政工作会议上,楼继伟部长明确要在2016年将最后四个行业(税目)尽快改征增值税。

二是试图提高直接税比重。从发达国家的情况看,直接税比重都比较高,我国的国情不同,但间接税比重高产生两个值得关注的问题,首先是作为间接税的流转税与经济波动密切相关,会产生顺周期的弊端,即与经济起伏波动的周期一致,加剧了经济波动,不利于发挥财政政策的逆周期调节功能;其次是个人所得税比重低,人们(主要是中低收入人群)总是认为税收与自己关系不大,对公共事务不太关心,民主意识相对薄弱,对政府公共决策的监督不太热心,不利于民主进程的推进。但是提高直接税比重必须符合目前我们所处的发展阶段,不能拔苗助长。要看到我国尚处于工业化中期,第二产业(主要是工业)仍然是主导产业,服务业还不发达,多数人的收入也不太高,贫困人口仍然很多,流转税(包括增值税、消费税、关税)还将在一段时间内唱主角,所得税的提高还需要一个过程,随着经济的发展,税收收入结构的变化将会水到渠成,逐步优化。

三是建立健全地方税体系。这是呼声很高、研究多年,也一直没有大的进展的问题。1994年分税制改革时划归地方政府的税种有十几种,但基本是芝麻、绿豆式的小税种,只有营业税能撑起台面,按照西方国家的做法,不少人寄希望于房地产税等财产税体系,其实新中国成立以来一直有房产税、土地使用税,只是房产税对自住房采取免税政策,2011年1月29日起上海、重庆两市经国务院同意试行房产税改革,对一定标准以上的自住房征收房产税,试图抑制炒房行为,给高房价降温,但效果并不明显,近来,将房地产税合并为物业税的呼声相对少了,也可以说人们在现实面前更理性了。至于资源税改革,尽管提高了税率,但从理论上讲资源本应全民所有,列为中央固定收入更合适,只是改革之初考虑到资源主要集中在欠发达地区,所以除四个海的石油开采缴纳的资源税归中央外,其它划为地方税,现在也成不了地方税的主角。与房地产有关的税种还有不少,但目前商品房空置严重,去库存任务重,地方政府对“卖地收入”(即国有土地出让金收入)依赖过大,也不适宜担当主角。完成这一任务还有待时日。

四是建立环境税体系。随着环境污染问题日益加重,通过税收手段加强调控成为大家的共识,因此业界提出开征环境保护税的设想,意欲将现行排污费改为征收环境保护税,但做起来也不容易。根本上说,取决于政府怎么处理经济发展与环境保护的关系,是牺牲环境发展污染产业还是牺牲经济发展保护环境,确实是两难选择,通俗地说就是选择“呛死”还是“饿死”的问题,发展会“呛死”,不发展则会“饿死”。这一问题不是仅靠税制改革解决得了的。

总的来说,税制改革未有穷期。

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