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2006年学生论文集作品选50:多角度看待税收立法权划分  

2013-07-11 16:51:21|  分类: 学生论文 |  标签: |举报 |字号 订阅

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杨丽,韦蔚

国家税务总局、财政部有关文件规定,在校学生勤工俭学免征营业税,但要依法缴纳个人所得税。这就引出了这样一个问题,这两个都是地方的重要税种,为什么立法权由中央掌控?进一步来说,地方税的立法可否完全由地方政府掌握呢?这涉及到政权与财权的分配问题,我们应该权衡利弊,遵循“统一领导,分级管理”的税收管理原则,在现阶段,把它们的税收立法权划归中央更具合理性。

一、税收立法权划归中央的理由

首先,从营业税和个人所得税的性质分析。营业税和个人所得税是地方政府的重要收入,其由中央立法存在必然性:(1)营业税征收范围广,只要有应税行为,就必须纳税,属于全国统一开征的地方税之一,营业税不仅是地方课税的主要税种,而且也是整个地方税收体系和全部地方财政收入中的主要税种,不仅利于政府筹集财政资金,也有利于调整产业结构,而对于全国统一开征的地方税应由中央立法是构建完善的地方税体系的必然要求。(2)个人所得税属于税基流动性较大的税种,如果由地方立法地方征收,就会出现因流动而避税的问题,将严重影响国家的财政收入。(3)从个人所得税的功能来看,个人所得税的主要功能是调节社会成员的收入,稳定经济,由于在一国内,各地之间的经济是完全开放的,生产要素可以在各地自由流动,因此从理论和时间的角度来讲,收入分配和稳定经济的职能只能有中央政府来执行。虽然目前我国市场经济还不够完善,各类要素在地区间的自由流动还存在一定的障碍,但随着市场经济在我国的完全建立和逐步完善,中央政府将能更好地实现其收入分配和稳定经济的职能。因此,对个人所得税这个涉及全局的税种,立法权应集中在中央。

其次,从我国现阶段的国情来看,我国经济发展不平衡,地区经济发展差异大,为了缩小地区经济实力差距,实现社会的稳定繁荣,就必须保证中央有足够的财力来支撑调节区域经济所需的巨额拨款。我国的财政支出主要来源于税收,税收政策的制定主要为了实现两个目标:(1)保证中央和地方的财力,(2)通过税收实现中央政府的宏观调控,有效地根据经济现状及国家经济发展计划配置资源。目前我国中央财政收入占GDP比重偏低,这就降低了中央的转移支付能力,影响中央宏观调控实施能力及协调地区经济均衡的能力。营业税,个人所得税是征税范围广、潜力大影响深远的税种,把它们的立法权归于中央可,使中央根据自身的需求和经济发展计划及时调整征税的范围和税率,保证中央的宏观调控所需财力,并且达到经济资源的有效转移的目标,使经济健康均衡地发展。如把地方税立法权全部下放到地方,则违背了“统一领导,分级管理”的税收原则,削弱了中央政府的宏观调控能力,使区域经济差距进一步加剧。因此,从我国国情来看,为了确保中央政府在税收收入中的主导地位,保持税收体制的一致性,保证中央政府宏观调控所需财力,缩小区域经济差距,把重要的税种税收立法权划归中央是有必要的。

再次,从完全下放地方税收立法权的效果分析。(1)地方政府比较接近本地区,比中央更了解地方的经济发展状况及本地居民的需求,可以更有效地通过对税目和税率的调整及时提供公共产品。但是把影响深远、征收范围大的税种的立法权下放地方可能使地方政府基于长期经验形成的预期驱使下,对这些税种过度课征,以缓解财力紧张,或者在财力宽裕的情况下过度减免,藏税于民。各级地方政府为保证本级财力,完成上级政府交予的税收任务,往往会采取各种手段自求平衡至略有节余,一些重要的地方税收立法权的下放就使不同地方有根据自身需求开征、停征或者自行制定税率的权力,这就有可能与国家的宏观调控目标相矛盾。各自为政、地区封锁,加大地方税的控制难度,分解了我国统一的税收体制,并大大削弱了中央的宏观调控能力,降低了中央对贫困地取的转移支付能力。(2)把重要的地方税的立法权下放地方政府,有可能使地方政府基于保证本地区利益的充分实现而通过税收立法手段控制资源的流动,使资源流向对本地区财政收入增加有利的领域,与其它地方抢占资源的控制权。背离了国家宏观调控的方向,使经济发展不平衡状况恶化,导致产业结构更不合理。因此,对地方下放增收潜力大、全国征税普遍的地方税立法权会造成很大的效率损失。所以,大部分的地方税立法权仍应由中央掌控。

二、今后税收立法权分配改革的思路

那么我国税收立法权分配的总体思路是什么呢?我国是长期实行中央集权制的国家,地区之间经济发展很不平衡,这就决定了我国既不能实行地方税种立法权完全划归地方的完全分权模式,不切实际地搞一级政府,一级事权,一级税权,也不能实行地方税种立法权完全划归中央的完全集权模式,而应结合我国国情,选择介于二者之间的,立法权在中央和地方之间进行分享的有限分权模式,总体思路是合理集权,适度分权,这也是我国构建完善的地方税体系所努力的方向。

根据我国的税收划分五原则——适应政府权力体制划分中央税与地方税规模原则,资源优化配置的效率原则,体现政府职能分工原则和税务行政管理效率原则,应具体做到:

1、税收划分应保证中央财政的财政收入占全部收入的比重恰当,确保中央政府在税收收入上的主导地位。

2、凡是受益对象是全国性民众,支出由中央政府开支的,应由中央立法,凡是在地方本级管辖范围内的地方税税种,受益对象是地方民众,立法归地方。但全国统一开征的地方税税种,应有中央立法,在税目,税率调整上可以设置一些弹性区间,允许地方政府在规定区间内确定本地区的执行标准。

3、对于可以轻易流动转移的资源,应有中央统一立法,以免由于各地征与不征或征多征少,税负轻重而导致的资源非合理流动,损失资源;而对于资源只在某个地区和某些地区内存在且不易流动如资源税,可以由地方自行决定其是否开征以及税率的高低。

4、对涉及全局的,如体现收入分配职能和政府用于调控的经济税种,立法权开征停征决定权,税率税目调整权继续集中在中央,而对体现资源配置职能的税种则可由地方立法。

5、对于税源遍布全国且又是大宗税收,征管环节集中,容易征收的税种由中央立法征收,而对于税源较分散且具有地区差别,征收难度大的税种可由地方立法征收,因为地方较中央更了解本地税源特点,征收效率更高,同时还利于调动地方积极性,总之,应体现效率原则。

现阶段,我国应该坚持“集中税权,统一税法”的税收管理体制,把潜力大、税源广的地方税立法权划归中央,并实行适度的集权和分权,使得地方经济发展更充分。因此,这两个税种由中央立法,是由我国国情决定的,也符合“统一领导,分级管理”的税收管理原则。

 

教师点评:本文从多个角度进行了深入分析,条理清晰,分析比较全面,符合当前中国的实际情况。

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