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论义务教育转移支付制度的构建  

2013-04-03 23:25:18|  分类: 经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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[摘要]实现义务教育均衡发展需要建立和完善义务教育转移支付制度。目前,义务教育转移支付在教育财政政策中的地位受到重视,在教育财政资金中所占比例不断提高,分配办法逐步规范。我国义务教育转移支付制度的短期目标是实现九年制义务教育的全面普及,中长期目标是实现基本教育服务均等化。要在加快弱质学校发展、扶持人口大县义务教育、农村教师住房、农村学校师资、完善转移支付资金分配办法等方面完善义务教育转移支付制度。

[关键词]教育财政学;财政体制;义务教育转移支付

 

义务教育均衡发展是实现教育公平的手段,而财政支持则是达到义务教育均衡发展的重要手段之一,具体来说就是建立符合中国国情的义务教育转移支付制度。1986年我国颁布实施《义务教育法》以来,政府在推进实施义务教育方面起着越来越重要的作用,特别是2001年国务院调整义务教育管理体制、2005年实施农村义务教育经费保障机制改革、2006年修订《义务教育法》之后,政府财政资金在义务教育资金来源中逐步占据主要位置,中央及省级财政通过转移支付方式大力推进九年制义务教育的普及,帮助困难地区义务教育事业加快发展步伐,促进了全国义务教育的均衡发展。目前,义务教育转移支付制度已初步建立,但地区间、城乡间、学校间义务教育的发展差距依然较大,构建一个科学、合理、高效的义务教育转移支付制度仍需要进行理论研究与实践探索。

一、义务教育转移支付制度的现状

(一)义务教育转移支付在教育财政政策中的地位受到重视

近年来,我国在义务教育事业发展实践中,出现了一个可喜的变化,即不再简单地强调增加财政投入,而是重视分清各级政府在发展义务教育事业中的职责,逐步确定各级财政在提供教育公共产品中的支出责任,对于一些外部效益明显的公共产品由中央财政给予资金补偿,从而鼓励地方政府对义务教育持续投入资金,积极承担提供义务教育公共产品的责任。

实践中对于义务教育转移支付所要解决的问题正逐步理清,并取得共识。目前,下面几方面问题基本认为是需要通过上级财政转移支付加以解决的:义务教育债务化解、农村学校基础设施的改善、农村教师工资按时足额发放、农村教师住房。

(二)义务教育转移支付在教育财政资金中所占比例不断提高

从全国来看,1995-2000年、2001-2005年先后实施了两期国家贫困地区义务教育工程,中央财政分别投入资金124.63亿元、72.5亿元,第一期面向568个国家级贫困县和284个省级贫困县,受益人口约2.5亿;第二期面向未通过省级验收的经济薄弱县522个。2004-2007年安排西部地区“两基”攻坚计划专项资金,推动实现西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标。从2001年起,每年中央财政下拨农村税费改革专项转移支付,很多省份规定其中60%以上用于农村义务教育,是弥补义务教育经费缺口的重要资金来源。据财政部负责人介绍,目前义务教育经费已经全面纳入公共财政保障范围,建立并完善经费保障机制,实现了城乡全免费的义务教育。2008年,中央财政安排教育支出预算1561.76亿元,增长45.1%,大大高于本级收入预算14%和支出预算15.4%的增长幅度。近几年,中西部地区一半以上的义务教育经费来自中央财政。2008年,中央财政安排义务教育专项资金预算696.5亿元,比上年增长69.6%,连续实现大幅度增长。[1]以广西为例,1991年至2007年5月,全自治区投入“两基”的经费242.33亿元(不含教职工工资、补贴),其中中央财政42.64亿元,自治区本级财政23.22亿元,中央与自治区两级财政投入资金占全部投入资金的27.18%,极大地缓解了地方政府保障中小学教师工资发放的经费困难,改善了老少边穷地区中小学教学设施落后的状况,为提高入学率和降低辍学率提供了基础条件。到2007年,广西实施农村中小学现代远程教育工程共投入资金44039.3万元,其中中央财政投入资金30071.3万元,占68.3%,自治区本级财政投入资金8986.65万元,占20.4%,两者合计达到88.7%。到2007年,广西实施危房改造及农村中小学寄宿制学校建设,共投入资金6.9亿多元,其中中央财政投入6亿元。寄宿生生活费补助由中央、自治区、县(市、区)按5∶4∶1的比例分担,中央财政承担了50%的经费拨款任务。2006年至2007年5月底止,各级财政共安排用于农村义务教育经费保障机制的经费27.5亿元,其中中央财政17.14亿元,自治区本级财政8亿元,两者合计占91.4%,实际承担了农村义务教育经费的大头,成了发展农村义务教育事业的主要来源,特别是中央财政更成了名副其实的主角。

(三)义务教育转移支付分配办法逐步规范

转移支付分配是个敏感话题,涉及方方面面的利益,各地区得到的补助资金数主要取决于义务教育转移支付分配办法。财政部印发的《2008年中央对地方一般性转移支付办法》规定教育部门标准财政支出测算办法是:

标准财政支出=∑i(∑j各级次学生数×该级次生均支出标准×支出成本差异系数)

其中:i=省本级、地市本级、县级;j=0,1,2,…该级次行政单位个数;生均支出标准=该级次全国总支出÷该级次全国学生数;教育部门支出成本差异系数比照行政部门测算办法计算确定[2];考虑到目前分县学生数没有公开的统计数据,各地学生数按照总人口及学生比例计算确定。

应当说,经过近些年的实践摸索,财政部门已经逐步总结了一套相对符合实际的义务教育转移支付分配办法。但也应看到,影响资金分配合理性的因素是多样的,由于义务教育的成本及外部效益难以准确测算,各地区的情况千差万别,仍需要对义务教育转移支付分配办法继续进行调整完善。特别是危房改造专项资金、提高公用经费标准补助资金、现代远程教育工程专项补助、农村初中寄宿制建设工程、校舍维修改造专项补助等等转移支付的分配没有一个明确的、规范的、科学的公式化分配办法,影响了教育公平目标的实现。

二、义务教育转移支付制度的短期、中长期目标

要规范义务教育转移支付制度,必须明确义务教育转移支付制度的短期、中长期目标。从我国目前的情况看,短期目标是实现九年制义务教育的全面普及,中长期目标是实现基本教育服务均等化。

从短期目标看,目前已经进入冲刺阶段,截至2008年底,全国累计实现“两基”的县(市、区)达到2832个,全国“两基”人口覆盖率达到99.3%,西部地区“两基”人口覆盖率达到98.5%。余下还有30个县份没有完成九年制义务教育的普及任务,真正是难啃的硬骨头,难点在于这些地区都属于边远山区、少数民族地区、贫困地区、财政实力异常薄弱的地区,不少还是高原高寒高海拔地区,社会发展程度滞后,其特点是受教育孩子居住分散甚至处于游牧状态,家庭经济非常困难,办学成本很高,就学成本很高,由于经济社会发展的滞后,人民群众生活困难,所以普及九年义务教育非常困难。

从长期目标看,与财政转移支付制度的目标——实现基本公共服务均等化相对应,义务教育转移支付制度最终是为了实现基本教育服务均等化,达到教育均衡发展,并最终实现教育公平,为每个人都能获得公平的发展机会创造条件。财政转移支付制度具有资源配置、资源补偿、协调地区发展、促进公共服务均等化等功能,可以实现财政资金在不同层级政府、不同地区政府之间的无偿转移,从而有效地提高欠发达地区政府的财政能力,使其拥有提供基本公共服务的财政资源,使不同区域的居民都能平等地享受基本的公共产品。在现实生活中,城市义务教育是由城市政府举办的,而农村义务教育是由县级政府举办的,城乡财政实力的差异导致城市与农村义务教育存在较大差距,不利于城乡之间的和谐发展,不利于城乡差别的缩小。要改变这一状况,一方面要提高义务教育经费供给的政府层级,另一方面要通过义务教育转移支付制度来调节地区间、城乡间财力差异,帮助农村地区、欠发达地区实现义务教育的良性发展。

三、理论分析

义务教育的经费供给涉及地方性公共产品、政府间财政支出的责任划分、教育财政支出的公平与效率等理论问题,有必要对此进行理性分析。

(一)教育公共产品的层次性

发展义务教育事业是发挥我国人力资源大国优势的基础工作,是推动国家经济和社会事业可持续发展的百年大计,是事关我国和谐社会构建和中华民族整体素质提升的大问题。由于人员在不同区域间是流动的,在本辖区内接受义务教育的中小学生,将来有可能在其他辖区内就业,一个地区政府对当地义务教育的经费投入有可能是为别的地区培养人才,其收益将超出所辖的行政边界。在市场经济条件下,地方政府作为代表本地区利益的团体利益主体,它只考虑本地居民的收益,在对收益部分外溢的地方性公共产品进行成本收益比较时只计算该产品在本辖区内产生的收益与成本,而对外溢到其它辖区的收益不考虑在内,这样就会影响资源的合理配置。在我国,义务教育是由基层政府举办的,属于地方性公共产品,但由于它具有外部效益,所以应由中央政府对地方提供义务教育这种公共产品给予一定的财政补偿,鼓励其办好义务教育事业。这是义务教育转移支付的理论根据。

(二)教育财政支出的公平与效率

由中央、省级财政承担提供义务教育经费的主要责任,有利于实现公平;同时,为提高财政资金使用效率,避免基层财政部门与学校串通起来骗取中央财政补助,并约束其高效节约使用义务教育经费,县级财政也应承担一部分义务教育经费。在确定义务教育转移支付时可采取配套拨款方式,即中央拨付义务教育转移支付的同时,省、市、县财政都承担一定比例的经费供给责任。这样就兼顾了公平与效率,也符合教育领域公平优先的原则。近几年,由于需要解决的问题较多,戴帽下达的义务教育专项转移支付资金种类繁多,单个项目规模较小,资金使用效果的考核是通过上级验收进行的,缺乏受益主体的监督,尚未建立起一个比较科学规范的教育财政支出绩效考核机制,资金使用效率难以令人满意。正如诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼所说的:花自己的钱办自己的事,最为经济;花自己的钱给别人办事,最有效率;花别人的钱为自己办事,最为浪费。显然,中央财政出资补助地方义务教育属于最后一种情况,必须从制度上防止浪费现象的发生。构建和完善义务教育转移支付制度应充分考虑公平与效率原则,在不断增加资金投入的同时加强对资金分配公平性和效率性的研究,加强资金使用的管理和监督。

四、完善义务教育转移支付制度的问题与对策

目前义务教育发展过程中存在的债务沉重、农村教师住房困难、学校间发展差距拉大等问题既有历史原因、客观原因,也有现行政策不完善的原因,其中一些问题需要通过完善现行完善义务教育转移支付制度加以解决。应当分阶段推进义务教育工作,为实现短期目标,3-5年内不应急于在全国提出普及高中阶段义务教育,即十二年制义务教育,只能由少数发达省份先行试行,因为目前各地普及九年制义务教育仍存在薄弱环节和遗留问题,应集中财力建立健全经费保障机制,化解债务,提高生均经费,解决好绩效工资、代课人员、教师住房等突出问题。为实现长期目标,应科学确定义务教育转移支付在中央对地方转移支付中的比例,保持资金支持力度,并将成熟做法写入正在制定的《财政转移支付法》或《财政转移支付条例》中。还应重视教育生产函数研究,选择样本地区进行实证分析,弄清教育经费投入、教学设施、师资水平对学生成长的作用规律,进一步完善转移支付资金分配办法,提高财政资金的使用效率。

(一)加快弱质学校发展问题

20世纪90年代,受教育市场化思潮影响,一些地方为了出政绩,于是就集中优势教育资源到少数学校,举全县(市)之财力办好几所重点学校,到现在进入优质学校学习成了有钱有权家庭孩子的专利,这就使广大农村和贫困地区的学生失去了机会,这是教育领域极大的不公平。必须通过财政转移支付等制度扶持弱质学校,对弱质学校的扶持范围可以借鉴美国教育绩效运动的做法,将资金拨付与教育绩效挂钩,中央财政补助重点向教学水平低于全国平均水平的地区及学校倾斜,加快推进学校间的均衡发展。

从校舍这一基本设施来看,经过近十年的危房改造、两期义务教育工程建设,中小学的教学楼、实验楼、学生宿舍、食堂、运动场有了较大改善,但不少学校办学条件仍然较差,如果按照义务教育标准化建设的要求,按照将学校建设成为抵御自然灾害最安全地方的标准要求,广大中小学校舍建设的整体标准还是很低的,特别是大部分农村中小学校舍,是在上世纪发动群众集资办学的形势下建设起来的,普遍存在设计水平低,建设质量低、配置标准低、抵御自然灾害程度低等问题,存在着严重的安全隐患。就全国而言,自从中央2008年提出实施中小学校舍安全工程以来,只有山西、云南、甘肃等少数省份启动,主要原因还是资金问题。中央财政应继续通过转移支付加大对弱质学校基础设施的扶持力度,帮助地方政府改善中小学校舍建设质量。

(二)人口大县义务教育的财政扶持问题

在现实中,有一些县份既是人口大县(100万人以上),又是农业大县。由于人口基数大,财政供养人口庞大,财政实力较弱,财政支出压力很大。但由于它们往往不属于革命老区、少数民族地区、边远地区、山区、贫困地区,20世纪90年代已较早完成“两基”普及任务,新世纪以来都没有得到上级的“两基”攻坚专项转移支付。一方面,原有的教学设施逐步陈旧,另一方面,这些县份受教育人口仍在增加(这一点与全国总体的情况不同,根据中国统计年鉴公布的数据,2003年起全国普通小学招生数逐年下降,2001年起全国普通小学在校生数逐年下降),取消学杂费后部分学生回流到学校,使学校教学设施、师资力量面临较大压力,仅靠当地政府的财力是难以承受的。广西的灵山县人口140多万,农业人口占总人口91.73%,2008年小学在校生175,012人,初中在校生63,203人,合计义务教育阶段受教育人口为23万多人,比有的县全县人口数还多。2008年全县组织财政收入5.45亿元,而教育投入达到4.3亿元,收支平衡难度大。全县尚有农村义务教育债务1亿多元,化债压力很大;仍有近1000名代课人员,每年县财政需负担300多万元开支。

以后在分配义务教育转移支付资金时,应重视对人口大县的扶持,提高人口因素在转移支付分配公式中的权重,帮助人口大县提高义务教育公共服务的供给能力,巩固普及九年制义务教育工作的成果,促进教育公平的实现。

(三)农村教师住房问题

我们到一些县教育局及农村中小学调查发现,多数农村教师既无建房的宅基地,又不能享受城镇职工经济适用房或廉租房等房改优惠政策。根据教育部督导团抽样调查,农村小学教师反映无自有住房的比例,东、中、西部地区分别为47.8%、48.0%、63.1%。在表示没有自有住房的46岁及以上教师中,有23.9%反映居住在学校单人或集体宿舍。在农村,这一比例达到32%。[3]据了解,绝大部分中西部地区农村学校没有资金建设教师周转房,给青年教师及寄宿制学校教师的工作生活带来极大困难。

建议在稳定现有义务教育转移支付制度的同时,由中央财政设立“中西部农村教师周转房工程”,安排专项资金启动这一工作,并纳入应对国际金融危机的扩大投资计划。同时,对于以前因建设农村教师住房而形成的债务,应在清理审计核定的基础上,由中央财政设立偿还义务教育债务专项转移支付,帮助困难地区加快化解义务教育债务步伐,轻装前进。

(四)农村学校师资问题

虽然就全国而言,教师总的编制数基本上是够的,但存在结构问题。农村学校部分学科教师短缺,部分地区因财政困难,以较低报酬聘用代课人员,而不是按照编制正常补充合格的新教师。2007年,全国中小学仍有代课人员37.9万人。其中,小学代课人员27.2万人,87.8%以上分布在农村地区。广东、广西、甘肃小学代课人员数量多,超出小学专任教师总数的10%。[4]直至2009年初,广西仍在2万多名代课人员,其中有些已经从事教学工作20多年,每月收入很低,工作积极性受到很大影响。应由中央财政安排专门培训资金,组织工作比较认真负责的代课人员进行培训,帮助他们尽快通过考试转正,稳定农村学校教师队伍。

近几年来,国家出台的特岗教师政策对于解决落后地区师资不足问题有较大帮助,但也出现一些新问题。一是合同期为三年,三年后如何留住这些新生力量,如果多数特岗教师通过考研、考公务员等方式跳槽了,那么农村学校就成了他们的“见习基地”了;二是特岗教师都是刚从学校毕业的年轻人,普遍缺乏教学经验,对于提高农村学校教学质量是不利的。建议在他们上岗前应先安排一年左右的见习期,正式工作后定期组织培训及教学经验交流,帮助他们提高教学水平。对此,中央财政应设立专项转移支付资金提供见习期的工资、培训经费。

(五)完善转移支付资金分配办法

在实施西部地区“两基”攻坚计划的过程中,简单地按照贫困县的标准分配转移支付资金是不妥当的。由于国家级贫困县、省级贫困县的划定是一定时期内不变的,但一些贫困县通过开发资源、发展经济已经改变了落后面貌,甚至进入了先进地区行列,最典型的是广西的平果县,虽然仍属于国家扶贫开发工作重点县,但其年度财政收入总额已经跃居广西第一位,2008年地方财政收入达到18亿元,在全自治区75个县份(不包括城区)中遥遥领先。由于戴着国家级贫困县的帽子,就可以享受项目补助及大量中央财政转移支付资金。而1994年率先实现了“两基”目标的荔浦县2008年财政收入仅为3.57亿,曾经于1991年在全区率先突破亿元财政收入大关的武鸣县, 2008年财政收入为5.32亿元,在全区75个县中排在15名之后。这些县不属于贫困县,尽管财政并不富裕,但很少得到中央的义务教育工程项目扶持。

为此,首先应在法律上明确划分各级政府对义务教育各项经费的分担责任,在此基础上按照人口、面积、受教育人口、自然条件、经济发展情况、教育发展状况确定资金分配方案,对山区、少数民族地区、边远地区适当照顾,形成稳定的经费保障机制和合理的分担机制。

 

参考文献:

[1]邬志辉等,农村义务教育经费保障新机制[M],北京:北京大学出版社,2008年

[2]钟晓敏,地方财政学(第二版)[M],北京:中国人民大学出版社,2006年





[1]中央财政义教专项资金同比增69.6%,人民日报,2008年9月17日第12版。


[2] 行政部门支出成本差异系数=(人口规模系数×0.85+面积系数×0.15)×(艰苦边远系数×人员经费占该项支出比重+温度系数×取暖费占该项支出比重+海拔系数×运距系数×燃油费占该项支出比重+路况系数×车辆维修费占该项支出比重+1-(人员经费占比+取暖费占比+燃油费占比+车辆维修费占比))×民族系数。


[3]国家教育督导报告2008(摘要),国家教育部网站,2009年3月9日。


[4]国家教育督导报告2008(摘要),国家教育部网站,2009年3月9日。


注:曾公开发表。
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