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预算绩效评价与机构改革  

2013-03-12 12:11:25|  分类: 经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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伴随着改革开放的步步推进,我国进行了五次政府机构改革,取得了不少成效,但与社会主义市场经济的要求还有一定距离。2003年党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出,要“改革预算编制制度,完善预算编制、执行的制衡机制,加强审计监督,建立预算绩效评价体系”。2006年年初全国人大审议通过的“十一五”规划也明确提出要“建立财政预算绩效评价体系,提高财政资金使用效率”。这不仅指明了财政预算改革的方向,而且也将促进政府机构改革的深入开展。

一、预算绩效评价及其重大意义

预算绩效评价也称为财政支出绩效评价,是指运用科学、规范的评价方法,按照一定的指标体系和评价标准,对财政支出行为过程及其结果的合理性、有效性进行综合分析和评判。它是绩效预算的重要组成部分。

有关专家认为,绩效预算是一个复杂的系统,主要包括政府绩效评价体系、财政支出评价体系和组织管理体系三部分内容。其中政府绩效评价体系是绩效预算的基础部分,财政支出绩效评价是绩效预算的核心内容,政府绩效评价体系解决的是预算编制依据问题,财政支出绩效评价体系解决的则是编制好了的预算究竟是否被执行好、事后来看优劣之处是什么。②2004年6月,财政部召开“绩效预算国际研讨会”,楼继伟副部长表示“正在积极探索符合中国国情的管理制度和操作办法”。绩效预算强调预算投入与产出的关系,即政府通过公共产品服务与成本的比较,要求以最小的投入取得最大的产出。它主要是美国胡佛委员会在1949年提出并得到推广,20世纪70年代末该理论得到进一步发展,认为预算资金配置应该以结果为导向。绩效预算改革的根本目的是提高公共支出的“货币价值”,即通过重新构造公共预算和财政管理体制使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值。目前,全世界有近50个国家采用了绩效预算,其中包括以美国为代表的发达国家,也包括一些发展中国家。绩效预算在美国已经实行了60多年,积累了很多经验和教训。结果表明,通过推行绩效预算,提高了美国的政府的效能,提高了财政资金使用效率。

预算绩效评价的重大意义体现在以下几个方面:有利于规范财政资金支出管理,有利于加强对财政部门权力的约束,有利于增强资金使用部门的责任感。为加强财政资金管理,广东省2004年起开展了绩效预算改革试点,2004年8月,广东省财政厅等部门联合制定了《广东省财政支出绩效评价试行方案》。财政部于2005年5月25日以财预[2005]86号文公布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》,同年9月9日又印发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》,目前试点已经取得了一些成效和经验。

二、预算绩效评价与机构改革

我国曾多次进行政府机构改革,最近一次是从1999年起实施的新一轮机构改革,它在推动政府职能转变、提高行政效率、优化干部队伍结构、改善干群关系、改进机关作风等方面起到了一定作用,并暂时刹住了行政管理费上升过快的势头,但没有根本解决行政成本过高的问题,同时机构及人员膨胀的因素仍在起作用,财政负担并没有随人员精简而同步下降,相反有些地方还加重了负担。其中一个重要原因是没有提出明确而具体的财政负担降低指标,也就是没有同步开展预算绩效评价工作。其实预算绩效评价与机构改革有着紧密的联系:

(一)预算绩效评价与机构改革目标一致

提高财政预算绩效是财政改革的目标,也是各级政府履行服务百姓职能的要求。而政府机构改革的最终目的是践行“为人民服务“的宗旨,减轻财政负担。两者都是为了提高行政效率,降低行政成本,为广大人民群众提供更多优质的公共产品。

(二)两者的范围和对象一致

机构改革的范围和对象是政府部门及其事业单位,而预算绩效评价也是对这些使用财政资金的部门和单位进行效益评价,两者反映了政府部门办事与用钱的统一。毛泽东同志曾经说过:“国家预算是一个重要的问题,里面反映着整个国家的政策,因为它规定政府活动的范围和方向”,因此,机构改革必须与预算绩效评价结合起来,才能收到实效。

(三)两者都强调加强监督

预算反映政府活动的范围、规模和方向,预算资金的分配和使用涉及到每个社会成员的利益,所以,预算行为必须依法规范。但到目前为止,预算编制不规范,预算审批不严格,预算执行不认真、预算监督不到位等问题还比较突出,严重影响了预算的公开性和透明度,损害了人民依法应当享有的民主理财权利。对此,人民群众意见大,人大代表呼声高。以往在每次人大会议上都有代表提出加强预算监督的议案,每一次预算审查过程中都有代表对“外行看不懂,内行讲不清”现象表示不满意。预算绩效评价与机构改革都强调加强监督,促进财政决策的科学化、民主化,提高财政支出的效益。

总之,推进机构改革必须重视预算绩效评价,走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。

三、将预算绩效评价作为推进政府机构改革的突破口

(一)抓紧研究建立科学的财政支出绩效评估体系。事实证明,只有将绩效评价与政府机构改革结合起来,才能使机构改革收到实效。以往机构改革的情况及国外、我国部分地区的实践充分表明,忽视财政支出绩效将使政府机构改革陷于困境。近几年来,学术界对于借鉴一些国家面向绩效的预算改革已经进行了比较多的研究,中央机关一些部门及广东省等地区也进行了改革试点,难点在于如何建立一个科学的评估指标体系,而这正是开展预算绩效评价的关键所在。

(二)加强制度建设,扎实推进政府机构改革。美国、日本等国家的经验表明,必须重视立法等制度建设,才能突破重重阻力,使机构改革工作取得大的进展。美国在1993年通过了《政府绩效与成果法》,使得这项工作能够持续、规范地进行。1969年,日本政府为了解决行政机关冗员严重的问题,下达了《关于行政机关职员定员的法律》,即总定员法,从宏观上给予强有力的控制,每过2-3年,根据退休等出岗人数情况,核定一次编制,并通过法的形式确定下来,通过12年的消解,于1981年终于建立起精干高效的行政管理体系。我国可以考虑在《国务院组织法》、《地方政府组织法》中规定财政供养人数限额,或分类别确定一个上限、下限,将压缩行政管理费用及其占财政总支出的比例列入政府工作目标,接受人大及广大群众的监督。

(三)提高机构改革的透明度。如果缺乏透明度,就难以实施监督,效果就会大打折扣。目前主要是充分发挥社会公众监督的作用,通过信息公开、程序公开、群众参与等具体做法,调动广大群众参与改革、关心预算绩效的积极性。可以结合财政供养人数限额的规定定期统计公布行政编制和事业编制超编、缺编情况、行政管理费用增减变动情况、每个纳税人(户籍人口)承担的行政管理费用,形成降低行政成本的良好外部环境。

诚然,建立预算绩效评价体系的工作政策性强,涉及面广,操作难度大,是一个长期的过程,目前仍有一些条件不具备,但这不意味着我们只能等待,而应是积极地创造条件逐步开展工作。必须坚持先简后繁、先易后难、由点及面的原则,以政府部门支出项目绩效评价为突破口,对经济建设、教育、科技等方面的支出项目开展绩效评价试点,总结经验,逐步有序地建立项目——单位——部门——一级政府等四个层次的评价类型,积极稳妥、循序渐进地推进改革,开创政府机构改革的新局面。

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